רשות התחרות

על שולחן הממונה:


קישורים מהירים

24/11/08
5001316

עת"מ 2346/05

איתי אטר
התנועה לחופש המידע
נגד
רשות ההגבלים העסקיים

קובץ PDF:
WORD:
תאריך החלטה:
24/11/2008
צד א:
איתי אטר; התנועה לחופש המידע
צד ב:
רשות ההגבלים העסקיים
עו"ד צד א:
אילן יונש
עו"ד צד ב:
דוד גוטמן
שופטים:
עודד מודריק
מספר הליך:
עת"מ 2346/05

בתי המשפט

בבית המשפט המחוזי תל – אביב יפו

בשבתו כבית משפט לעניניים מנהליים

עתמ002346/05

 

בפני:

כב' השופט ד"ר עודד מודריק

תאריך:

24/11/2008

 

 

 

 

 

 

 

בעניין:

1 . איתי אטר

2 . התנועה לחופש המידע

 

 

ע"י עו"ד אילן יונש

 

נ  ג  ד

 

 

רשות ההגבלים העסקיים

 

 

ע"י עו"ד דוד גוטמן סגן לפרקליט מחוז תל אביב – אזרחי

 

פסק דין

 

מבוא

הסדר כובל כמשמעותו בחוק ההגבלים העסקיים תשמ"ח – 1988 (להלן: "חוק ההגבלים" או "החוק") הוא הסדר אסור לפי החוק אלא אם כן אִשְרוֹ בית הדין להגבלים עסקיים. הממונה על ההגבלים העסקיים רשאי, בהתקיים תנאים מסוימים, לאחר שנועץ עם הוועדה לפטורים ולמיזוגים הפועלת מכוח החוק, לפטור צדדים להסדר כובל מן הצורך לקבל את אישור בית הדין להסדר (סעיף 14 לחוק ההגבלים). יתר על כן הממונה על ההגבלים העסקיים מוסמך, באישור הוועדה לפטורים ולמיזוגים, לקבוע כללים לסוגי הסדרים כובלים שהצדדים להם יהיו פטורים מן הצורך לקבל אישור בית הדין להסדר. פטור זה קרוי "פטור סוג" (סעיף 15א) לחוק ההסדרים).

 

ברקע עתירה זו מצויים הסדרי בלעדיות במקרקעין וכללי "פטור סוג לבלעדיות במקרקעין". הסדר בלעדיות במקרקעין הוא הסדר שבו מתחייב בעל מקרקעין (כגון בעל הזכויות במרכז מסחרי או קניון) כלפי מי ששוכר ממנו חלק מן המקרקעין לשם הפעלת עסק, שלא יתיר הפעלת עסק מתחרה באותם מקרקעין.  הסדר כזה נחשב להסדר כובל המצריך אישור או פטור מאישור לפי חוק ההגבלים. הרשות להגבלים עסקיים (להלן: "רשות ההגבלים" או: "הרשות") סבורה כי בהתקיים נסיבות מסוימות ראוי הסדר בלעדיות במקרקעין לפטור מאישור ועל כן  נערכה לפרסום כללי פטור סוג להסדרי בלעדיות במקרקעין[1][1]  (להלן: " פטור הסוג"[2][2]).

 

בהקשר לעבודת ההכנה של רשות ההגבלים לשם התקנת כללי טיוטת פטור הסוג נאספו בידי  הרשות  נתונים ופרטים על התופעה של הסדרי בלעדיות במקרקעין. נתונים ופרטים כאלה מצויים בידי הרשות גם מכוח הטיפול שלה בפניות לקבלת פטור להסדרי בלעדיות פרטניים ומכוח טיפולה בהסדרים שונים אחרים (כגון מיזוג חברות).

 

השאלה הניצבת במוקד עתירה זו היא האם לאורו של חוק חופש המידע  רשות ההגבלים מחויבת לחשוף את נתוני התופעה של הסדרי בלעדיות במקרקעין ולהציגן לכל מי שחפצו בכך.

 

נסיבות העתירה

העותר – אזרח ישראל, דוקטורנט לכלכלה באוניברסיטת סטנפורד  ארה"ב - פנה ביום 20.6.05 לרשות ההגבלים בבקשה למסור לו את הנתונים המצויים בידי הרשות העוסקים בהיקף התופעה של פטור לבלעדיות במקרקעין (בכלל זה מיקום חנויות הנהנות מבלעדיות במקרקעין בדגש על קניונים ומרכזים מסחריים); הן נתונים שנאספו במסגרת "העבודה לגיבוש פטור הסוג לבלעדיות במקרקעין" והן נתונים נוספים שנאספו במסגרת הליכים אחרים (כגון: התנגדות לעיסקת מיזוג או בחינת תלונות שהגיעו אל הממונה). הוא ציין כי הנתונים נחוצים לו לשם עבודת הדוקטור שהוא שוקד עליה העוסקת בהיקף תופעת הבלעדיות במקרקעין והשפעותיה על המשק הישראלי.

 

ביום 1.8.05 השיבה הרשות כי הבקשה נבחנה, בין היתר תוך קבלת עמדתו של צד שלישי רלוונטי, אך לא נמצא מקום להיעתר לה "באשר הנתונים המבוקשים מהווים סוד מסחרי כהגדרתו בסעיף 9(ב)(6) לחוק חופש המידע". 

 

ב-14.8.05 שלח העותר מכתב נוסף לרשות ובו ציין, בין היתר, שלצורך העברת הנתונים לידיו תוכל הרשות לשקול "העברה סלקטיבית של נתונים שלדעת הרשות אינם נופלים בגדר 'סוד מסחרי' כהגדרתו בחוק חופש המידע" וכן תוכל לשקול להחתימו על הסכם סודיות שימנע העברת הנתונים לצד ג' כלשהו.

 

ביום 17.8.05 השיבה הרשות למכתבו של העותר. הפעם התבססה התשובה  על כך שלא ניתן להיענות "לבקשה הגורפת" משום שאיסוף הנתונים המבוקשים "מצריך השקעת משאבים בלתי סבירה של הרשות". נוכח זה עומד לרשות הפטור הקבוע בסעיף 8(1) לחוק חופש המידע[3][3].

 

בעקבות תשובת הרשות הוגשה, ביום 5.9.05, העתירה דנן.  העתירה נשענת על חוק חופש המידע ועיקרה סב על דחיית הטענה בדבר "סוד מסחרי". בשל מהות העתירה הצטרפה אליה העותרת שהיא עמותה שהוקמה לפני מספר שנים ואשר חרטה על דגלה "הגשמת החזון והפוטנציאל הטמון בחוק חופש המידע"[4][4]. בעקבות דיון מקדמי שבסיומו  ניתנה לעותרים אפשרות  לתקן את העתירה (על ידי צירוף תצהיר לתמיכת טענות העובדה שבה וכן, ככל שהעותרים ימצאו לנכון, גם בדרך של תיקון ענייני), הוגשה  ביום 18.2.06 עתירה מתוקנת.  אולם לבד מהוספת תצהיר נראה שלא חל בה כל שינוי ענייני.

 

מכאן ועד דצמבר 2006 נערכו לפי החלטתי שני מהלכים. ראשית העותרים פרסמו בעיתונות מודעה בדבר הגשת העתירה, טיבה ומהותה וכן ערכו פנייה פרטנית לגורמים מסחריים רלוונטיים הידועים להם. תכלית המהלך לוודא כי צד ג' הללו להיפגע מתוצאות העתירה יוכל להצטרף כמשיב לה. בסיום המהלך הודיעו העותרים כי שום גורם לא ביקש להצטרף כמשיב לעתירה. שנית, נערכו פגישות בין הצדדים במגמה לעבד הסדר של פשרה. המהלך לא הניב תוצאה חיובית.

 

ביום 18.2.07 הגיש בא כוח הרשות כתב תשובה לעתירה . בעקבות קוים  דיון  שבו התחוור – כעולה מהחלטתי מיום 12.4.07 – שקיימת נכונות מצד הרשות להיענות ל"עתירה ממוקדת" אך אין נכונות להיענות ל"עתירה גורפת"[5][5]. הטעם לסירוב להיענות לעתירה גורפת נובע מן הצורך להשקיע משאבים גדולים מאד לשם איתור כל המידע הרלוונטי המצוי. בא כוח העותרים אמנם הצהיר על נכונות להסתפק במועט אך לא הסכים למקד את בקשתו למידע מסוים.  על כן החלטתי לקיים דיון נוסף, בהשתתפות נציג מוסמך של הרשות, כדי לבחון אפשרות לקירוב עמדות הצדדים.

בדיון ביום 7.5.07, בהשתתפות עו"ד בועז גולן היועמ"ש של רשות ההגבלים ועו"ד שירי גפני שחתמה על מכתבי התשובה לעותר, מסר עו"ד גוטמן מפרקליטות מחוז ת"א – אזרחי, המייצג את המדינה בעתירה, כי עו"ד יונש, בא כוח העותרים, הודיע  שהעותר "ממקד" את עתירתו בקבלת נתוני המידע לגבי "רשתות המבורגרים, פארמים, ספרים, בנקים ורשתות מזון". מבחינת הרשות אין בכך כל צמצום בהיקף המידע המבוקש. אכן עו"ד יונש אישר שתכלית החלוקה לתחומים לא נועדה לצמצום העתירה, שכן אין הוא סבור שהוא צריך לצמצם את העתירה. סברתו היא  שטענת הרשות לקשיים באיתור המידע היא טענת סרק. בדיון נשמע גם עו"ד גולן שתיאר את הקושי הנעוץ באיתור המידע המבוקש ואת "עלותו" במונחי כוח אדם (ראו להלן).

 

 לסוף הדיון הוריתי כי  הרשות תודיע לבית המשפט אלו נתונים קיימים בתיק פטור סוג של בלעדיות במקרקעין בהקשר לנתונים שהעותרים מתעניינים בהם וכן שהרשות תודיע איזו בדיקה בחתך זמן או חתך אחר מוכנה הרשות לקיים במסגרת כוח האדם המצוי בידה ולהעביר את תוצאותיו לעותר.

 

ביום 31.5.07 התקבלה הודעת הרשות האומרת כי בתיק פטור הסוג לבלעדיות במקרקעין מצויות כ-25 פניות של צדדים שלישיים, תרשומות, פגישות ושיחות אתם בנוגע לבלעדיות במקרקעין והליכי הכשרתה. בתיק יש מסמכי עבודה פנימיים של הרשות (טיוטות ותרשומות פנימיות), אותן הרשות אינה מוכנה לגלות. במסגרת כוח האדם העומד לרשותה מוכנה הרשות לבדוק אם קיימים נתונים נוספים בתיקי הפטור שבהם התקבלו החלטות סופיות בשלושת החודשים האחרונים. נכונות הרשות להעברת המידע האמור כפופה לפנייה מוקדמת אל צדדים שלישיים לפי סעיף 13 לחוק חופש המידע.

 

כיון שהודעת הרשות לא סיפקה את העותרים, הוריתי, לאחר מהלכים דיוניים נוספים, לצדדים להגיש סיכומי טענות לשם קבלת הכרעה בעתירה.

 

טיעוני העותרים

לפתח סיכומי טענות  העותרים עומד בא כוחם על היקף המידע המבוקש ותכליתו ומבהיר מדוע עניינם של גורמים אחרים (צדדים שלישיים) אינו שוקל עוד. לאחר מכן מוצגות טענות העותרים נגד שמירת הסודיות של הנתונים המבוקשים. אציג את תמצית הטענות האלה בחלוקה לשלושה ראשי עיקר: א) המידע המבוקש אינו סוד מסחרי; ב) אין טעם בנימוקי סודיות אחרים;               ג) הקצאת משאבי הגילוי  סבירה.

 

היקף המידע המבוקש ותכליתו

העותרים טוענים שלרשות להגבלים ברורה די צורכה מהות המידע המבוקש והיקפו. אולם נוכח שאלות בא כוח הרשות והנחייתו של בית המשפט ביארו העותרים כי הנתונים הרלוונטיים לעותר הם "למשל, היכן ובין מי למי נחתמו הסכמי בלעדיות, מהו היקף הבלעדיות (כלומר תקופת הבלעדיות, כיצד מגדירה התנייה מי מנוע מלשכור שטח בקניון, והאם מדובר באזורים מסוימים בקניון או בכל שטח הקניון) וכן: האם ישנן בהסכם תניות הפוטרות את הצדדים להסכם מתחילת תניית הבלעדיות והאם ההסכם קובע מחיר עבור מתן הבלעדיות" (להלן: "המידע המבוקש"). 

 

כמצוין למעלה מכאן העותרים הסכימו "למקד" את בקשתם למידע המבוקש בהקשר לחמישה ענפי מסחר (המבורגרים, פארמים, ספרים, בנקים ורשתות מזון).

 

העותרים מאשרים כי פרטי המידע המבוקש "מפורטים לרוב כדבעי בהחלטות [הרשות]" והם מצרפים שתי דוגמאות להחלטות כאמור הכוללות את כל פרטי המידע המבוקש.

 

העותרים סבורים כי המידע המבוקש צריך להיות נגיש לכלל הציבור, גם בלי צורך במתן טעם לדבר. בכל זאת הם מבארים שהסכמי בלעדיות עלולים להיות בעלי השפעה חריפה על משק כלכלי, במיוחד משק קטן כמשק הישראלי. הסכמים כאלה פוגעים בתחרותיות, מונעים חדירת גורמים מתחרים לשווקים ופוגעים ברווחת הצרכן. השפעת הסכמי בלעדיות במקרקעין על המשק הישראלי מצויה במוקד עבודת המחקר של העותר. הוא מבקש לבנות מודל שיתאר כיצד שינוי במדיניות הרשות עשוי להשפיע  על רווחת הצרכנים ועל התפתחות המשק המסחרי.

 

העותר זקוק למידע המבוקש כדי שישמש בידו כתשתית לגיבוש אותו מודל שהוא מבקש לגבש במחקרו. אכן הוא יכול להשיג ועושה כדי להשיג פרטי מידע רב מן העיתונות, מרשתות קמעונאיות, מאתרי אינטרנט וכיו"ב מיני מידע פומבי. אולם פרטי המידע המבוקש חשובים לו על שום רמת הדיוק שבהם שעשויה להיות קריטית לצרכי המחקר.

אינטרס של צד ג' לא ייפגע

לסברת העותרים האינטרסים של צד ג' בכוח אינם רלוונטיים עוד. שכן במסגרת בירור העתירה הנחה בית המשפט לבצע פרסום פומבי של העתירה ותכליתה כדי להזמין כל גורם בעל זיקה לעתירה להצטרף כמשיב כדי לשמור על האינטרסים שלו. שום גורם לא הצטרף.  יש לראות את המהלך שננקט כשווה ערך למתן הזדמנות לצד ג' להשמיע טענותיו בדרך שנקבעה בידי בית המשפט (סעיף 17(ג) לחוק חופש המידע).

 

המידע המבוקש אינו סוד מסחרי

הרשות נסמכת, בסירובה למסור את המידע, על הוראת סעיף 9(ב)(6) לחוק חופש המידע  בדבר מידע שהוא סוד מסחרי שרשות מנהלית אינה חייבת למסרו. העותרים גורסים כי השקפת הרשות אין לה על מה שתסמוך משלושה טעמים:

 

  • משמעותו של "סוד מסחרי" מוגדרת בחוק עוולות מסחריות תשנ"ט – 1999 כמידע עסקי שאינו נחלת הרבים ושסודיותו מקנה לבעליו יתרון מסחרי על פני מתחריו. בענייננו הפטור נתון תחת מעטה סודיות ולא מידע עסקי של העסק הפטור.
  • גם בלי חוק העוולות המסחריות, הבסיס לשמירת הסודיות הגלומה בחוק חופש המידע הוא בכך שהגילוי עלול לפגוע פגיעה ממשית בערך הסוד. פרסום המידע המבוקש איננו יכול לפגוע בערך הסוד, בין היתר מפני שמרבית הנתונים שהם מפרטי המידע המבוקש ממילא מתפרסמים בהחלטות הרשות.
  • המידע המבוקש איננו ממין המידע שהרשות מנועה מגילויו; אלא היא רשאית שלא למסרו. כלומר הדבר נתון לשיקול דעת הרשות וממילא כדי ששיקול הדעת יחשב כמוצדק ולא שרירותי עליה לנעוץ אותו בטעמים רציניים המראים כי הגילוי עלול לגרום פגיעה ממשית בערך הסוד.

 

העותרים מדגישים  שאין להם כל עניין בנתונים המצויים בתיקי הרשות העשויים בהחלט להיחשב כסוד מסחרי.

 

אין טעם ב נימוקי סודיות אחרים

העותרים שוללים מספר נימוקי חיסוי נוספים שהרשות נקבה בהם.

הרשות כנאמן של מבקשות הפטור

הרשות, לסברת העותרים, אינה בחזקת נאמן של מבקשות הפטור לשמירת סוד נתוני הבקשות. הרשות היא גוף ציבורי ולפיכך היא בגדר של נאמן של הציבור עבור הציבור. במקום שנדרשת שמירת סודו של הפרט אצל גורמי הרשות הציבורית , נקבע הדבר במפורש בחוק.

 

חשש לפגיעה בנכונות למסור מידע לרשות

הסברה שגילוי המידע המבקש יגרום לרתיעה של מבקשות פטור מפני מסירת מידע מלא ומפורט לגורמי הרשות אינה בת ממש. שכן מסירת פרטי מידע נדרשים היא בגדר חובה המוטלת מכוח החוק על חברות המבקשות לנקוט מהלך המצריך את החלטת הרשות. אי מסירת מידע כנדרש היא בגדר עבירה ולרשות יש יכולת חקירה ואכיפה בעניין זה.

 

אין מקום להשוות את המידע הנדרש לפי חוק ההגבלים להוראת הסודיות הגורפת המוטלת על מידע הנמסר לרשויות מס ההכנסה (סעיף 231(א) לפקודת מס ההכנסה). הוראת סודיות זו קבועה בחוק והיא נועדה לאפשר לנישומים למסור פרטי מידע ללא חשש שייחשפו בפומבי. אין הוראה פרטנית דומה בחוק ההגבלים ולא בכדי. שכן המידע הנמסר לרשות ההגבלים איננו, רובו ככולו, מטבעו דורש שמירת סודיות.

 

זכות עיון מוגבלת

עתירת העותרים איננה מבקשת זכות לעיין במסמכי הרשות ובתיקיה. אולם אפילו נדרשה זכות עיון כזאת, אין מקום למנוע אותה בהסתמך על מגבלות דיוניות הקבועות בדין. אותן מגבלות חלות על הליכי התדיינות שונים ובהקשר להתדיינות. חוק חופש המידע  סב על צירו במסלול שונה ונפרד ממסלולי ההתדיינות האזרחית (רע"א 2498/07 מקורות נ' בר).

 

פרסום "התוצר" ולא "חומר הגלם"

העובדה שהחוק מחייב פרסום החלטות הממונה על ההגבלים אינה משמיעה מכללא שאין לפרסם את נתוני הבסיס שהוליכו לקבלת ההחלטות. גם לכאן יאה העובדה שחוק חופש המידע נע במעגלותיו[6][6] , בנפרד מכל מגבלות עיון שבדין אחר.

 הקצאה סבירה של  משאבי גילוי

הרשות נקבה תחילה בטעמי התנגדות המבוססים על סודיות המידע. בהמשך עברה להישען על טענה של צורך בהשקעת משאבים לא סבירים כדי לאתר את נתוני המידע המבוקש. עצם העובדה כי הטענה לא נטענה מלכתחילה מעוררת שאלה בדבר רצינותה. מכל מקום העותרים מציגים שלושה טעמים נוספים לשלילת הטענה.

 

העדר תשתית ראייתית

הרשות טוענת שכדי לספק את המידע המבוקש יש לבצע  בדיקת תוכן של התיקים שהשונים שכן החומרים הללו אינם נתונים בתיקים המסודרים על פי נושאים  ומכל מקום אין רישום מרוכז של תיקים העוסקים בבלעדיות במקרקעין.

 

טיעון זה לא נטען בידי גורם האחראי ברשות על הארכיון או על הרישום הממוחשב. המצהירה מטעם הרשות, עו"ד שירי גפני היא אמנם עובדת הרשות אך היא פועלת כממונה על חופש המידע ולכן הדברים הללו אינם בידיעתה האישית. 

 

נוסף לכך הטענה נטענת מפי הרשות באורח שלילי (נגטיבי), אין תיאור חיובי (פוזיטיבי) של דרכי ארגון התיקים ויכולות חיפוש חומר ונתונים במסגרת הרשות [לדרישת תשתית ראייתית לביסוס טענה זו ראו: עת"מ (ת"א) 1416/06 קורנוויץ נ' עיריית פ"ת].

 

אי סבירות הטענה

העותרים מפקפקים בטענת המשאבים הבלתי סבירים שכן לא מתקבל על הדעת שהרשות, לצרכיה, לא תוכל לרכז בסיס נתונים הכולל את כל פרטי המידע המבוקש. במקום ש"ראש הרשות" הציבורית יכול להגיע במהירות יחסית אל בסיס המידע הנחוץ לו, אין להסתיר את אותו מידע מאזרח החפץ לעיין בו. הדעת נותנת שגורמי הרשות יכולים בקלות יחסית לרכז את נתוני המידע הנחוצים, לרבות מידע מתיקים קודמים, בהקשר לכל פנייה של כל גורם לקבלת פטור. אם כך הדבר לצרכיה הפנימיים של הרשות יש להניח שתוכל למצוא את אותו מידע גם כשהוא מתבקש בידי גורם חיצוני. מה גם שהעותרים צמצמו את דרישתם לתחומים מסוימים שבהם שמות החברות הרלוונטיות מצומצם.

 

טענה מפוקפקת מבחינה עובדתית

"גלישה" פשוטה במרשתת (אינטרנט) באתר רשות ההגבלים מעלה שאין כל קושי לאתר את התיקים הנוגעים לבקשת העותרים ומה שהרשות צריכה לבצע הוא להוציא  מן התיקים (שכמותם אינה גדולה) את פרטי המידע המבוקש. זו אינה מלאכה רבה על פני הדברים.

 

טיעוני הרשות

בנקודת המוצא של תגובתה מבקשת הרשות לציין  שלשם מימוש התכלית של שמירה על  תחרות חופשית במשק הישראלי, ניזונה הרשות, בין היתר,  מנתונים עסקיים ומסחריים של ועל הגופים העסקיים השונים. מערך נתונים זה הוא לעתים רגיש ביותר וחשיפתו לכל גורם חיצוני לבעל הנתונים עשויה לשמש בסיס להגבלת התחרות ולעקיפת כלליה.  על כן מתקיימת זיקת גומלין בין האינטרס של הרשות הזקוקה למידע מן החברות והאינטרס של החברות הזקוקות להחלטות הרשות  ולשם כך מוסרות לה מידע אך הן נותנות בה את אמונן שהמידע לא ידלוף אל מחוץ לרשות.

 

התשובה הפורמאלית נסמכת על (א) איתור המידע כרוך בהקצאת משאבים בלתי סבירה;          (ב) המידע הוא בחזקת סוד מסחרי; (ג)פגיעה בצדדי ג'; (ד) פגיעה בשיתוף הפעולה של צדדי ג';  (ה) זכות עיון מוגבלת בדין; (ו) המידע שמותר לפרסום, מתפרסם; (ז) אי פירוט האינטרס של העותר במידע המבוקש

 

 איתור המידע כרוך בהקצאת משאבים בלתי סבירה

איסוף המידע המבוקש מצריך בדיקתם של אלפי תיקים לשם איתור חלקים העוסקים בסוגיית בלעדיות במקרקעין. לבד מעצם איתור החומר נחוצה הייתה פנייה לצדדים שלישיים; היינו לעשרות חברות כדי לקבל את התייחסותם לאפשרות גילוי מידע הנוגע להן.  הרשות ערכה, לבקשתי, בדיקה  והודיעה כי  במצבת כוח האדם העומדת לרשותה ניתן  לבצע בדיקה שתשתרע על פני שלושה חודשים בשנה מסוימת, לנתח את המידע  המבוקש על פי מרכיביו ולהציג אותו לעותר (אחרי שתשמע עמדת צדדי ג').

 

פעילות שתענה לכל פרטי המידע המבוקש אינה יכולה להיעשות במצבת כוח האדם הקיימת. היא  מצריכה השקעת משאבי זמן + כוח אדם  שעלותם יקרה ולכן גם בלתי סבירה (סעיף 8(1) לחוק חופש המידע).

 

 המידע המבוקש הוא בחזקת סוד מסחרי

חוק חופש המידע מתיר לרשות הציבורי להימנע ממסירת פרטי מידע שהם בחזקת "סוד מסחרי" או "מידע בעל ערך כלכלי" או "מידע הנוגע לעניינים מסחריים... הקשורים לעסקיו של אדם" (סעיף 9(ב)(6) לחוק חופש המידע). מן הפירוט הכלול בהוראת החוק עולה כי היקפה רחב יותר מאשר תחומו המצומצם יחסית של "סוד מסחרי" כהגדרתו בחוק העוולות המסחריות. לאמור החוק מתיר לרשות לשמור תחת איפול לא רק "סוד מסחרי" אלא גם "עניין מסחרי" אם גלויים עלול לפגוע ממשית באינטרס מסחרי או כלכלי. "עניין מסחרי" בוודאי רחב יותר מ"סוד מסחרי" באשר הוא כולל גם פרטים שיתרונם הכלכלי אינו נוצר דווקא מסודיותם.  בלשונו של פרופ' זאב סגל:

 

הגנת "עניין" רחבה על פי הגדרתה מהגנת "סוד". הגנה על "סוד" מוענקת למידע המצוי בידי הרשות בציבורית שאינו נוגע בהכרח לעסקיו של אדם. ההגנה על "עניין" משתרעת לא רק על מה שהינו בבחינת "סוד" אלא גם על אינטרס, זיקה, או ציפייה, היא מוענקת לשם מניעת פגיעה  בעסקיו של אדם [ז.סגל הזכות לדעת באור חופש המידע (תש"ס), 210 (להלן: "סגל")].

 

הרשות סבורה שחשיפה  סיטונית של הסכמים שלא נערכו עם הרשות הציבורית  והם הסכמים בין צדדים מסחריים ועסקיים, עלולה לגרום לאותם צדדים נזקים. המידע המבוקש אינו נוגע לפעולת הרשות הוא נוגע לתוכניות עסקיות, מיקומי עסקים, מחירים וכיו"ב פרטים שידיעתם עלולה לשמש כלי בידי מתחרים עסקיים.  כך למשל חשיפת נתוני הסכם בלעדיות במקרקעין תאפשר למתחרים עסקיים לעמוד על שוויה של הבלעדיות במסגרת ההסכם. כיון ששווי הבלעדיות הוא בבת עינם של המתקשרים בהסכם, עלול הגילוי לחשוף סוד שאינטרס שמירתו הוא ראשון במעלה אצל הצדדים המתקשרים.

 

המידע אינו "מנודב"  לרשות בידי החברות הנוגעות בדבר מרצונן החופשי. הן מחויבות לכך על פי הדין. זה הטעם לכך שחוק חופש המידע מעניק ברירת שיקול דעת רחבה יחסית לרשות. שהרי תכלית החוק איננה לגרום לפגיעה עסקית בגורמים עסקיים  אלא לחשוף לאור את התנהלותה של הרשות הציבורית (סגל, 211). המידע המבוקש איננו  נוגע להתנהלות הרשות וחשיפתו אינה נחוצה לשם ביקורת התנהלות הרשות.

 

פגיעה בצדדי ג'

היקף הפגיעה האפשרית בצדדי ג'[7][7]  כבר נסקר בפיסקה הקודמת. חוק חופש המידע "ער" למשמעות הנודעת לחשיפת סודותיו המסחריים והכלכליים של מי שאינו חלק מן הגורם הציבורי השלטוני. על כן דורש החוק מן הרשות שטרם גילוי מידע על עניינו של צד ג'  תפנה הרשות לאותו צד תעמיד אותו על הגילוי הצפוי ותיתן לו אפשרות סבירה להציג את טיעונו.

 

פרופ' סגל עמד על הגיונה של חובת הפניה לצד ג' באומרו שעל הרשות לשוות לנגד עיניה שתכליתו העיקרית של חוק חופש המידע היא ליצור שקיפות של פעילות הרשות הציבורית. החוק אינו מכוון ליצירת מנגנון של פגיעה בגורמים חיצוניים לרשות הציבורית (סגל, 231).

 

פניית העותר אל הרשות חייבה אותה לפנות מצדה אל אותם "צדדי ג' " הרבים. העותר שיש לו כנראה מידע לא מבוטל על מיהותם של אותם צדדים[8][8] לא נקב בשמות החברות הללו ולא צירף אותן כמשיבות לעתירה. בכך הקשה מאד על דרכה של הרשות. שכן גם אם יצויר שהרשות מחויבת בגילוי המידע המבוקש עליה, כמצוות החוק, להקדים פנייה בכתב אל צדדי ג' ולבקש את התייחסותם (סעיף 13(א) לחוק חופש המידע). מגבלה דומה בעיקריה מוטלת גם על בית המשפט לעניינים מנהליים שמחויב להעניק לצד ג' העלול להיפגע זכות טיעון קודם שיורה על גילוי המידע שיש בו פוטנציאל פגיעה.

 

 

פגיעה בשיתוף הפעולה של צדדי ג'

חוק חופש המידע מעניק הגנה נוספת למידע שהגיע מצד ג' בכך שניתנת לרשות רשות להימנע מגילוי מידע שנמסר לה תוך התנייה שלא יפורסם או לא ייחשף לצד זר. והוא הדין בנסיבות שבן הדעת נותנת שחשיפת המידע תפגע בהמשך שיתוף הפעולה של הגורמים המספקים לרשות את המידע, עמה.

 

כך הדבר בענייננו. חברות או גורמים המבקשים לקבל פטור נדרשים להציג לפני הממונה על ההגבלים פרטי מידע, אישורים ומסמכים רלוונטיים. הגורמים הללו נענים בדרך כלל לדרישה שכן ברור שהדבר נחוץ לשם קבלת החלטה בעניינם. אולם רשות ההגבלים עשויה לדרוש מידע מחברות גם שלא בהקשר לבקשה שהן הגישו לממונה (למשל מידע נחוץ לגיבוש פטור סוג). במצב דברים כזה מן הסתם עניינן של החברות במסירת המידע הוא פחוּת . בנסיבות הללו  הראשונות והאחרונות המידע יימסר שכן לממונה סמכויות אכיפה של קבלת פרטי מידע המעוגנות בסעיף 46(ב) לחוק ההגבלים. אולם ייתכן שהחברות יעשו ככל יכולתן לצמצם את הגילוי שנעשה בידיהן. פשיטא שבתוך כל אלה מובנה רכיב נוסף והוא הנחה שהרשות שנצור את המידע המבוקש לעצמה ולא תפיץ אותו לידיעת גורמים חיצוניים.

 

היענות לעתירה ככתבה וכלשונה עלולה "לאותת" לחברות הללו שהנחת נצירת המידע הנמסר בידיהן  בסוד  הרשות פנימה, אין לה עוד תוקף. ממילא יפחת שיתוף הפעולה של החברות עם הרשות וזו תצטרך להרבות באמצעי אכיפה דבר שיכביד מאד על תקציבה המצומצם גם כך.

 

 זכות עיון מוגבלת בדין

חוק ההגבלים כונן מנגנון לבירור עררים  על החלטות שונות של הממונה על ההגבלים אל בית הדין להגבלים עסקיים. בית הדין להגבלים הוא, הלכה למעשה, בית דין מנהלי. סעיף 30 לחוק בתי הדין המנהליים מגביל את זכות העיון במסמכי הרשות למי שהוא בעל זכות להגיש ערר נגד החלטת הרשות. אחת ההגבלות חלה על מסמכים שיש בהם סוד מקצועי או מסחרי (סעיף 30(ב)(2) לחוק בתי הדין המנהליים). מקום שבעל דין, עורר– שהוא בעל זיקה ישירה לעניין שבדיון – מוגבל בהיקף זכות העיון במסמכי הרשות, גורם חיצוני, כגון העותרים, שאינם צדדים להליך משפטי, לא כל שכן.

 

 המידע שמותר לפרסום, מתפרסם

רשות  ההגבלים מגלה לציבור כל פרט מידע שניתן לגלותו. יתר על כן דרישת החוק היא שהרשות תפרסם מידע מסוים. חוק ההגבלים  קובע, בהקשר לפטור, כי הודעה על הפטור או שינוי בתנאיו או ביטולו תפורסם ברשומות (סעיף 14(ג) לחוק ההגבלים. אפשר לומר כי הרשות מחויבת בפרסום  "תוצרי" פעולתה; אין היא מחויבת בפרסום "חומרי הבסיס" שעליה ביססה את החלטותיה.

 

דרישות הפרסום שבחוק  הנוגעות לעניינים שונים, לאו דווקא לענייני פטור, מאזנות בין זכות הציבור לדעת לבין הצורך להגן על אינטרס חיסוי של גורמים פרטיים.

 

נוסף לכך מציינת הרשות כי מידע רב  הכולל חלק ניכר מן הפרטים שהעותרים מבקשים לקבל עומד לעיון הציבור ומתפרסם באתר האינטרנט של הרשות (החלטות הממונה על הרשות). העותרים מאשרים עובדה זו בסיכומי טענותיהם.

 

כיון שעניינם של העותרים ממוקד בחומרים שאינם כלולים בחובת הפרסום, מתבקש שמנקודת ההשקפה של החוק, אין, ככלל, מקום לפרסם את החומרים הללו או להקנות לפרט זה או אחר נגישות אליהם.

 

אי פירוט האינטרס של העותר במידע המבוקש

העותר הבהיר שהמידע המבוקש נחוץ לצרכיו האישיים כחוקר השוקד על עבודת דוקטור שעניינה בפטורי הסוג. ככל הנראה חש בכך שהאינטרס הפרטי שלו "חלש" מכדי התגברות על השיקולים הרציניים המצויים בבסיס סירובה של הרשות לספק את מאווייו ולפיכך "עטף" את עתירתו בתואנה שעבודת המחקר שלו עשויה להניב מסקנות והמלצות שמימושן ישביח את פעולת הרשות וייטיב עם הציבור ועם המשק הישראלי.

 

העותרת לא נתנה כל טעם לרצונה במידע המבוקש פרט לכך שהיא חרתה על דגלה את חופש המידע ובשמו של חופש זה כשהוא לעצמו הצטרפה לעתירה.

הרשות רואה את ההנמקה העוטפת של העותר כחיבוק פטרנליסטי מצד אחד וכתירוץ מלאכותי מצד שני. העותר שוקד על חיבור אקדמי. איש אינו מזלזל בערכם של מחקרים אקדמיים אולם אלה, כיוזמה של פרט מסוים, אינם משקפים אינטרס שכוחו לגבור על שיקולי החיסוי שהרשות הציגה.

 

זה ועוד זה. העותר אישר כי מידע המהווה חלק גדול של המידע המבוקש הגיע עדיו באמצעות פרסומי הרשות, אתר האינטרנט שלה ובאמצעות גורמים אחרים. כלומר העותר יכול להגיע אל המידע המבוקש בהשקעת מאמץ ומשאבים מצדו. אם כך, אין שום סיבה שהרשות תתאמץ ותשקיע משאבים כדי להשיג עבור העותר את מה שהוא יכול להשיג בעצמו.

 

אכן יש, מסתמא,פרטי מידע שהם חלק מן המידע המבוקש שהעותר אינו יכול להשיג אותם גם בשקידה רבה. אילו טרח העותר ופירט, במדויק, אלו פרטים מצויים בידו ואלו פרטים חסרים לו, אפשר שהחסר היה מתברר להיות מעט מזעיר. הרשות הייתה יכולה לבחון את היותרת הקטנה במהירות ובפשטות ועל פי מהותה להחליט אם מדובר במידע שהיא אינה נכונה לגלותו או במידע שהיא מוכנה לגלותו כפוף לפנייה אל צד ג' שהמידע הוא בגדר עניינו.

 

במקום זה מבקש העותר לעשות את מלאכתו קלה ולהעמיד את הרשות ואנשיה בחזקת שוליות המבצעים עבורו את עבודת האיסוף הקשה. אינו דין שכך תצווה הרשות לעשות.

 

חוק חופש המידע – התבוננות תלת ממדית

במשך העשור שחלף  מאז שחוק חופש המידע ראה אור נבחן החוק בפסיקת בתי המשפט ובכתיבת מלומדים בחינה תלת ממדית; לאורכו (מראש עד קצה) לרוחבו (היקף פרישתו) ולעמקו (הגיון החוק ותכליתו).  אין, כמובן, צורך שאסקור את כל תוצרי הבדיקה והכתיבה רבת האנפין, אולם אשתמש בקצתם של דברים[9][9], מכל אחד משלושת הממדים, כדי להגיע אל ההכרעה בעניין דנן.

 

 

הגיון החוק ותכליתו

נקודת המוצא של חוק חופש המידע היא ש"לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם להוראות חוק זה" (סעיף 1 לחוק). העיון בחוק העלה שלוש תכליות עיקריות המשקפות את הגיון החוק: א)  אמצעי להגשמת חופש הביטוי; ב) כלי ביקורת ופיקוח על פעולות גורמי השלטון; ג) ביטוי לחובת נאמנות כלפי הציבור.

 

חופש המידע  משרת את חופש הביטוי, שכן , כדבריו של השופט (כתוארו אז) ריבלין "ללא מידע אין דעה, בלא דעה אין ביטוי, ללא ביטוי אין שכנוע, ללא שכנוע אין התמודדות, ובאין התמודדות קיים חשש שהאמת לא תצא לאור" (עע"מ 6013/04 מדינת ישראל – משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ).

 

חופש המידע קורע צוהר להתבוננות  בנעשה אצל רשויות ציבוריות  פנימה. ממנו יתד ופינה לביקורת ובקרה של יחידי הציבור על  מעשי הרשות הציבורית ועל דרכי התנהלותה [עע"מ 10845/06 שידורי קשת בע"מ נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (להלן: "פס"ד שידורי קשת")].

 

זכות הנגישות אל המידע הציבורי משקפת את התפיסה האומרת שהמידע  המוחזק בידי רשויות הציבור אינו שלהן בלבד אלא הוא של הציבור. שכן רשויות הציבור הן שליחות של הציבור והן פועלות כנאמן עבור הציבור. בכלל זה הרשות אוחזת במידע שבידיה בנאמנות עבור הציבור. לפיכך, באופן עקרוני, צריכה להתקיים בידי יחידי הציבור זכות לעיין במידע כדי שההלכה תהיה גם מעשה  (עע"מ 8282/02 הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ נ' מדינת ישראל, משרד מבקר המדינה, פ"ד נח(1) 465, 470; עע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ; עע"מ 7024/03 עו"ד אריה גבע נ' יעל גרמן, ראש העירייה הרצליה). בכך כמו גלומה ההנחה כי לאזרח ולתושב נתונה  הרשות לעיין במידע הציבורי, בלי נתינת טעם לעיון; היינו לשם סיפוק סקרנות גרידא.

 

שלוש התכליות הללו  כלולות בכריכה אחת  בדברי ההסבר להצעת החוק:

 

הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות היא אחת מזכויות היסוד במשטר דמוקרטי. היא תנאי בסיסי להגשמתו של חופש הביטוי ולמימוש זכויותיו הפוליטיות והאחרות של אדם בכל תחומי החיים. נגישות רבה יותר למידע תסייע לקידומם של ערכים חברתיים ובהם שוויון, שלטון החוק וכיבוד זכויות האדם, ותאפשר גם בקרה טובה יותר של הציבור על מעשי השלטון[10][10].

 

מבנה החוק

כבר ציינתי שנקודת המוצא של חוק חופש המידע  היא שלאזרחי המדינה ולתושביה זכות לקבלת מידע מרשויות ציבוריות. אולם זכות זו אינה מוחלטת. מנגד לה עשויים להתייצב שיקולי תועלת ויעילות (סעיף 8 לחוק), אינטרסים וזכויות עדיפים (סעיף 9 לחוק), סייגי חוק והוראות סודיות לפי חוק (סעיף 14 וסעיף 17(ד) לחוק). מכאן מתבקש שבהעדר טעמי סירוב זכאי המבקש לקבלת המידע גם אם איננו מראה כל טעם לבקשתו. לעומת זה בהתקיים טעמי סירוב מתעורר צורך לקבוע את עדיפותם או נחיתותם ביחס לבקשה. במצב דברים אחרון זה יהיה על המבקש לעגן את בקשתו בטעמי עניין מיוחדים המגבירים את זכותו למידע, שכן בלי טעמים כאלה, יועדפו שיקולי הסירוב.

 

שאלת היחס שבין הזכות (הבסיסית או המוגברת) לקבלת מידע לבין האינטרסים של שמירה על סודיות המידע, נבחנת, בהקשרים פרטניים, בשתי רמות. הרמה הראשונה היא בחינת הפנייה לקבלת מידע בידי הרשות הציבורית שאליה הופנתה הפנייה. הרשות מחויבת, במקרה של סירוב, לנמק את החלטתה (סעיף 7 לחוק)  והדין מורה לה להציב לנגד עיניה, במקום שמתקיימים טעמי סירוב לבקשה, שיקולי גילוי מיוחדים כגון עניינו האישי של המבקש במידע המבוקש ואינטרסים של  בריאות הציבור, בטיחות הציבור ואיכות הסביבה (סעיף 10 לחוק).

 

רמת הבחינה השנייה היא זו המתקיימת בבית המשפט  שעה שמוגשת עתירה כנגד סירוב לגלות את המידע המבוקש (סעיף 17 לחוק). מלפנים גרסתי שהתהליך בבית המשפט הוא תלת שלבי. בשלב הראשון על הרשות להצביע על כך שמנגד לבקשת המידע מתייצב טעם לגיטימי לסירוב.  בשלב השני על המבקש להניח לפני בית המשפט  את טעמי העניין המיוחד הנעוץ בבקשת הגילוי ובשלב השלישי מתקיים עימות בין טעמי הגילוי לטעמי החיסוי  שבמסגרתו בוחן בית המשפט  אם  מתקיים עניין ציבורי בגילוי המידע שהוא עדיף על העניין שלא לגלותו [ת.א (ת"א)  2060/99  לשכת עורכי הדין בישראל נ' שר המשפטים]. בפסק דין שיצא מלפני בית המשפט העליון זה מקרוב  הוגדר תהליך  הביקורת השיפוטית לעניין בקשה לגילוי מידע כמהלך דו-שלבי. בשלב הראשון נבחנת סבירות ומידתיות החלטת הסירוב של הרשות הציבורית ובשנייה  מתקיימת בחינת איזון אינטרסים נוספת שבה מפעיל בית המשפט את שיקול דעתו במגמה לבחון אם עוצמת אינטרס הגילוי עדיפה על אינטרס החיסוי שהוצג בידי הרשות [פס"ד  שידורי קשת (כב' השופט י. דנציגר)]. אינני סבור שתיאור התהליך השיפוטי כמהלך דו-שלבי סותר את התיאור "שלי" כמהלך תלת-שלבי. שכן השלב הראשון בתיאורו של בית המשפט העליון מקיף את שני השלבים הראשונים בתיאור הכלול בפסק דיני. עם זה בפסק הדין של בית המשפט העליון מוצגת הבחנה בדבר מהות שיקול הדעת המקוים בידי בית המשפט הבוחן בחינה עצמאית את סדר ההעדפה שבין האינטרסים המתנגשים.

 

היקף התפרשות החוק

מבין השאלות הנוגעות להיקף התפרשות החוק שוקלת לענייננו שאלת משמעות הביטוי "מידע". בחוק מוגדר הביטוי כ"כל מידע המצוי בידי רשות ציבורית...". הגדרה זו מצריכה שתי הבחנות.  הבחנה אחת היא ש"כל מידע  המצוי בידי הרשות הציבורית" באה להוציא מידע שאינו מצוי בידי הרשות גם אם הרשות יכולה לאתר את המידע וכן היא באה להוציא פעולות של "עיבוד" מידע  הנחוצות כדי לספק את מבוקשו של המבקש. פרופ' סגל סבור שפטור מוחלט לרשויות הציבוריות מחובת עיבוד נתונים עבור מבקשי מידע עלול לשמש ככסות ותירוץ לרצון הרשות לסרב לבקשות. על כן סבור המחבר המלומד כי " בית המשפט בישראל  יוכל לפסוק בדרך של פרשנות יצירתית, כי הרשות הציבורית תהיה חייבת, במקרה חריג, בעיבוד נתונים. זאת, בעת שהדבר מחייב שקידה סבירה שאין עמה פגיעה משמעותית בתפקודה התקין של הרשות הציבורית..."[11][11] ( סגל, 120).

 

לדעתי נחוצה גם הבחנה נוספת אף על פי שהיא אינה עולה ישירות מן ההגדרה המצויה בחוק. כוונתי להבחנה בין מידע "ציבורי" הוא ש"נוצר" בידי הרשות בדרך של ריכוז נתונים או עיבוד נתונים המתקבלים מפרטים או חברות, או בעצם הדיון בנתונים או בהחלטה שקיבלה הרשות, לבין מידע "פרטי" המגולם בנתונים גולמיים הנמסרים  לרשות לשם מילוי תפקידה. כיון שההגדרה שבחוק אינה מבחינה בין הסוג הראשון לשני ניתן, לכאורה, לומר שחובת הגילוי חלה על שני סוגי המידע בהיותם "מידע המצוי בידי הרשות הציבורית".  דעתי שונה במקצת. סברתי היא שבמקום שמסירת "מידע פרטי" לרשות היא פרי אילוץ שאלמלא היה קיים לא היה המידע נמסר, אין מקום לגלותו לכל החפץ בכך, אלא אם מתקיים אינטרס גילוי חשוב ובולט במיוחד[12][12].

 

טעמי הגילוי וטעמי החיסוי – בירור, שקילה ואיזון

טיבו של  המידע המבוקש

אחזור על תיאור המידע המבוקש כפי שנמסר מעם העותרים:

"למשל, היכן ובין מי למי נחתמו הסכמי בלעדיות, מהו היקף הבלעדיות (כלומר תקופת הבלעדיות, כיצד מגדירה התנייה מי מנוע מלשכור שטח בקניון, והאם מדובר באזורים מסוימים בקניון או בכל שטח הקניון) וכן: האם ישנן בהסכם תניות הפוטרות את הצדדים להסכם מתחולת תניית הבלעדיות והאם ההסכם קובע מחיר עבור מתן הבלעדיות".

 

 ספרתי שבעה (7) פרטי מידע  (שהם בחזקת "למשל") המתבקשים מכל הסדר בנפרד. המדובר בהסדרים בחמישה תחומים (המקיפים את הרוב המכריע של הסדרי בלעדיות במקרקעין) בלי הגבלת זמן (היינו, לכאורה, מאז שקם בישראל הקניון הראשון ועד הנה).

 

המידע המבוקש הוא ממין זה שהוגדר בידי כ"מידע פרטי" שנצבר בידי רשות ההגבלים. מידע ממין זה מוחזק, דרך כלל, בידי בעליו ואינו מובא לידיעת הרבים. מבחינה זו מסירת המידע לרשות ההגבלים היא פרי אילוץ שכן בעלי המידע נאלצו למסרו לרשות כדי שזו תעיין בבקשתם לפטור מאישור הרשות להסכמי בלעדיות במקרקעין.

 

חלקים גדולים מן המידע המבוקש הם ממילא נחלתו של הציבור בהיותם כלולים בפרסומי רשות ההגבלים. העותרים לא ערכו כל הבחנה בין חלקי המידע המצויים בידיהם לבין חלקי מידע שאינם מצויים בידיהם ושאין לאיל ידם להשיגם.

 

המידע המבוקש איננו "תוצר" של פעילות רשות ההגבלים. זה מידע גולמי שניתן לה לרשות לשם הפקת "תוצרים" משלה.

 

המידע המבוקש איננו מצוי ב"ריכוז" כלשהו אצל הרשות. כדי למסרו לעותרים עליה לערוך פעולות "איתור", היינו חיפוש בתיקי הפניות השונים ובתיקים אחרים ועליה לבצע מלאכת "עיבוד" כדי "לחלץ" מן ההסכמים פרטי מידע  (כגון: היכן נחתמו הסכמי בלעדיות, מי הצדדים להם, מהו מחיר ההתקשרות ומהי תקופתה) ופרטי תוכן (כגון: "כיצד מגדירה התנייה מי מנוע מלשכור שטח בקניון" וכן ציון תניות הפוטרות את המתקשרים מתחולת תניית הבלעדיות).

 

טעמי הגילוי – ערכם ומשמעותם

מעיקרה סברו העותרים שעניינם מצוי בגדרה של בקשת גילוי שאינה מצריכה טעם כלשהו ושרשות ההגבלים מחויבת בהיענות לבקשת העותר גם אם זו נועדה לסיפוק יצר של סקרנות בלבד.  מסיכומי טענותיהם עולה שסברה זו עדיין שרירה וקיימת אצלם. אולם ליתר ביטחון נטען כי עניינו של העותר במידע נעוץ בעבודת הדוקטור שהוא שוקד עליה. עבודה זו, ככל עבודת מחקר ברמה הזאת, עשויה להיות לתועלת לציבור משיעלה ביד העותר לצקת דפוסי מדיניות פעולה והחלטה נכונים יותר (לשיטתו) של הרשות בדונה בבקשות להסדרי בלעדיות במקרקעין ובקביעת "פטור סוג" לבלעדיות במקרקעין.

 

הטעם הזה, לדעתי, עולה בקנה אחד עם תכלית ההגנה על חופש הביטוי שהיא מתכליות החוק. שהרי העותר מבקש להביע את דעתו בעניין תוקפה ומשמעויותיה של מדיניות רשות ההגבלים. לשם הבעת דעה זו הוא זקוק למידע המבוקש. אין לטעם זה ולא כלום עם התכלית של שקיפות פעולת הרשות ובקרה ציבורית על תהליך קבלת ההחלטות בידיה (לשמו של טעם אחרון זה נוהגת הרשות לפרסם את החלטותיה).

 

לא אוכל, אם כן, לומר שבקשת הגילוי נעדרת כל טעם או שהיא נעדרת טעם העולה בקנה אחד עם תכליות הגילוי לפי החוק. אולם מן הדיון בעניין "טיבו של המידע המבוקש" מתבקשת מסקנה שמעיקרה נמצאת עתירת העותרים בנקודת נחיתות מסוימת. שהרי בקשתם היא ל"מידע פרטי" שהצגתו להם מצריכה "איתור" ו"עיבוד" והיא אינה מבוססת על טעם בעל חשיבות ציבורית מן המעלה הראשונה.

 

טעמי הסירוב – ערכם ומשמעותם

טעמי סירוב בלתי מוצדקים, טעמי סירוב בעלי משקל מועט טעמי סירוב שמשקלם ניכר

בא כוח רשות ההגבלים מנה טעמי סירוב רבים; רובם אינם מוצדקים בעיניי, מקצתם מוצדקים אך משקלם מועט ושניים מהם בעלי  משקל ניכר.

 

הטיעונים  שאינם מוצדקים  בעיני נוגעים לכך שהעותר לא פירט את האינטרס שיש לו במידע המבוקש; שאין לגלות את המידע המבוקש כל עוד לא נשמעה עמדת צדדי ג' רלוונטיים; שמגבלות זכות העיון מגבילות גם את היקף הגילוי ושפרסום המותר מניח שמה שלא הותר, אסור.

 

כבר ציינתי שאין לומר שהעותר לא פירט את האינטרס שיש לו במידע המבוקש. אמנם עניינו של העותר במידע הוא בעיקרו אישי. האינטרס הציבורי המגולם בו מצטמצם בהגנה על חופש הביטוי של הפרט. משקלו של אינטרס זה, בנסיבות העניין דנן, אינו גבוה. מסקנה זו אינה נובעת מגימוד ערכו של חופש הביטוי.  חופש זה כנגזרת של ההגנה על כבוד האדם  מהווה  זכות מזכויות היסוד. אולם מניעת המידע המבוקש מן העותר איננה פגיעה קשה בחופש הביטוי שלו. פיו ומסמכי עתירתו ענו בו כי מירב המידע המבוקש מצי בידיו ממקורות פומביים ומפרסומי הרשות. על כן מה שנמנע ממנו אינו גורם ל"סתימת פה" ואינו מהווה בלם או חסם מפני השלמת מלאכת המחקר של העותר.

 

אשר לטיעון הנשען על אי שמיעת צדדי ג'.  אכן רשות ההגבלים מבקשת שכל הוראה לגילוי מידע תהיה כפופה לקבלת הסתייגויות של צד ג' שהמידע נוגע לו. כך, לכאורה, מורה אותה הדין (סעיף 13 לחוק). אלא שבהנחייתי נקטו העותרים צעד של פרסום דבר עתירתם ברבים תוך הזמנת הגורמים הרלוונטיים להצטרף כמשיבים לעתירה. לא הייתה כל הצטרפות. על כן כסבור אני שחלה הוראת החוק המניחה בידי בית המשפט אפשרות להורות על גילוי מידע לאחר שניתנה לצד שלישי הזדמנות להשמיע את טענותיו (סעיף 17(ג) לחוק). הפרסום הפומבי האמור פתח את השער לצד ג' החפץ בדבר לטעון טענותיו. בהימנעם מכך החמיצו הללו את ההזדמנות.

 

הטענה שזכות העיון במסמכי הרשות מוגבלת מכוח הוראות ההגבלה שבחוק בתי הדין המנהליים ספק נוגעת לענייננו. שכן העותרים אינם מבקשים זכות עיון בתיקי הרשות ובמסמכיה. אמנם "קבלת מידע" לפי חוק חופש המידע  כוללת גם את הזכות לעיין בחומרים המכילים את המידע המבוקש, אך כיון שהעותרים אינם מבקשים את הדבר, אין לי צורך לבחון את השלכות חוק בתי דין מנהליים על בקשת מידע שאיננה כוללת דרישת עיון.

 

רשות ההגבלים הוסיפה וטענה כי חוק ההגבלים מחייב אותה לפרסם מידע מסוים. מכלל הן נשמע לאו, היינו שכל מה שאין חובה לפרסם, אין לפרסם. אינני מקבלת את מדרש ההיגיון הזה, כשם שאינני מקבל את היפוך הטענה כפי שהושמע מפי העותרים; היינו שאין לקרוא סודיות אלא בהוראת דין המטילה בפירוש  חובת סודיות. חובת פרסום משמעותה שהמחוקק גורס שמידע מסוים יש להביא לידיעת הציבור, בין שיש לכך דורש ובין שאין לכך דורש. מכאן אין לגזור בהכרח שהרשות מנועה מלפרסם (או להביא לידיעת מי שמבקש) פרטי מידע אחרים. והוא הדין במצב ההפוך. אין לראות באיסור  פרסומו של מידע מסוים הנקבע בדין משום חובה לפרסם את כל מה שלא חוסה בצלה של מטריית הסודיות שהחוק יצר.

 

טעם מוצדק שמשקלו אינו רב אני מוצא בטענה  של פגיעה בשיתוף הפעולה מצד צדדי ג' העלולה לנבוע מגילוי המידע.  קרוב לוודאי שפרסום מרובה של פרטי מידע מסוג המידע המבוקש לא ישא חן בעיני החברות הנוגעות בדבר. ממילא הן היו מעדיפות לנצור אצלן את המידע המוגדר כ"פרטי". עם זה שיתוף הפעולה של המשחרים לפתחה של רשות ההגבלים עמה אינו מחווה של רצון טוב. הוא נובע מדרישות החוק ומכך שבלי שיתוף הפעולה לא ישיגו הפניות את מטרתן. על כן גם אם יקטן רצונם של צדדי ג' לשתף פעולה עם הרשות, לא תגרם פגיעה ממשית בפעולתה.

 

שני טעמים נמצאו לרשות ההגבלים שהם בני ממש רב: הצורך בהשקעת משאבים בלתי סבירה ופגיעה בסוד מסחרי או באינטרס כלכלי של צד שלישי.

 

 

השקעת משאבים בלתי סבירה

חוק חופש המידע מחייב את הרשות למסור מידע מבוקש כפי שהוא מצוי ברשותה. החוק פוטר את הרשות מעיבוד המידע המצוי לצרכיו של המבקש (סעיף 7(ה) לחוק). החוק מרשה לרשות לדחות בקשה למידע אם "הטיפול בה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה" (סעיף 8(1) לחוק). רשות ההגבלים טוענת כי ריכוז המידע המבוקש מצריך ביצוע פעולות איתור ועיבוד (או ניתוח) חומרים מורכבות. אין מדובר ברשימות מרוכזות או בקובצי מחשב שניתן "לשלוף" אותם בלחיצה על מקש מחשב. מילוי הבקשה מצריך "נבירה" בתיקים רבים ואיתור מסמכים המפוזרים בתיקיות ענייניות שונות ועיבוד הנתונים הנשאבים מאותם מסמכים בהתאם לשבעה (7) מרכיבי בקשת העותר.

 

ביקשתי שרשות ההגבלים תבחן את משמעויות הבקשה במונחי השקעת זמן ומשאבי כוח אדם. התייצב לפני עו"ד בעז גולן היועץ המשפטי של הרשות והסביר באורח מפורט כי במצבת כוח האדם הקיימת ברשות ניתן להיענות לבקשה בהיקף התפרש על פני 3 חודשים בלבד. בדיקה המקיפה פרקי זמן ארוכים יותר תצריך "גיוס" משאבים וכוח אדם נוסף.

 

מקובל עלי שנטל השכנוע בעניין הצורך בהקצאת משאבים לא סבירה מוטל על הרשות הטוענת את הטענה. ואכן  נחה דעתי די הצורך הן מתצהירי גורמי רשות ההגבלים שנספחו לכתב התשובה והן מן התיאור שהשמיע היועץ המשפטי של רשות ההגבלים, לאחר בדיקה שנדרשה בידי, שהרשות אינה יכולה לרכז את המידע המבוקש ולעבד אותו כנדרש בלי הקצאת משאבים החורגים מתקציבה. עו"ד גולן אמר בין היתר:

 

אנחנו מקבלים בכל שנה בין 200 ל-300 הודעות מיזוג, תיקי פטור מאות עד אלפי תלונות. כל מסמך שמגיע נפתח תיק ואין סיווג ענפי ולא של שאלות של בלעדיות במקרקעין כי זה לא סיווג שענייני לרשות.... הבקשה רחבה מאד . בדיקה של כתבי הרשות. יש אלפי תיקים בשנה ו-14 שנים. זה 10 אלפים מסמכים שצריך לבדוק אותם מסמך אחר מסמך. ההשלכות הכלכליות רבות.

... יש תיקים אצלנו [ברשות ההגבלים] ויש תיקים בגנזך המדינה. אין לי אפשרות מעשית היום לעשות את אותו פרויקט. אני צריך למשוך את התיקים חזרה מהגנזך ולבדוק את התיקים. המבקש מכיר את המערכת הוא יודע את מה שקורה כי הוא עבד במקום.

 

 בהנחה, שאין לי כל יסוד לפקפק בה, שהיועץ המשפטי אומר אמת נראה שדבריו עומדים גם במבחני "ראש הרשות" או "אחייניתו של ראש הרשות"[13][13] שהוצעו בידי בא כוח העותרים. שכן לפי הדיווח שנמסר לבית המשפט הרשות מסוגלת באמצעים הקיימים בידיה לרכז את המידע המבוקש רק ביחס לתקופה של 3 חודשים בשנה מסוימת. הדרך היחידה להבין את התשובה היא להניח שמצבת כוח האדם הקיימת ברשות מותירה בידי הרשות מסגרת זמן פנוי המאפשרת למסור את המידע המבוקש בהיקף של מסגרת זמן מצומצמת ל-3 חודשים ולא יותר. מכאן מתבקש שאילו דרש ראש הרשות מעובדיו את מלוא המידע המבוקש היה עליו לנקוט את אחת מן השתיים: להשבית עובד (או עובדים)  ממלאכתו ו"לרתק" אותו למשימה תוך הזנחת משימותיו הרגילות; או, לגייס עובד מיוחד למשימה. כך או כך המשמעות היא  חריגה מתקציב הרשות.

 

סוגיה דומה בעיקריה נבחנה בידי הנשיאה מוסיה ארד וכך כתבה:

...סעיף 7 (ה) לחוק קובע כי המידע יועמד לרשות המבקש כפי שהוא מצוי בידי הרשות הציבורית ואין היא חייבת לעבד את המידע לצרכיו של המבקש... כמו כן קובע סעיף 8(1) לחוק חופש המידע כי הרשות איננה חייבת במסירת המידע אם הטיפול בה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה. ואולם, הדברים אמורים במידע שאיננו נדרש לרשות הציבורית לצורך עבודתה התקינה ואין זה סביר שיוחזק על ידה במתכונת המבוקשת. מטעם זה, אין הרשות הציבורית חייבת לטרוח ולעבד את המידע עבור האזרח או להקצות משאבים בלתי סבירים כדי לאפשר את העיון בו. לעומת זאת, כאשר התנהלות תקינה של הרשות הציבורית מחייבת את קיום המידע במתכונת המבוקשת, והמידע אמור באופן סביר ורגיל להימצא בידיה, לא ניתן לפטור את הרשות הציבורית מלהתיר את העיון במידע בטענה שהמידע איננו מצוי אצלה במתכונת המבוקשת או שהדבר מצריך משאבים בלתי סבירים... אך מובן הוא כי כל מסירת מידע לציבור מצריכה משאבים וחובתה של הרשות הציבורית להקצות את המשאבים הדרושים ולאפשר את העיון במידע המתבקש. רק הקצאת משאבים בלתי סבירה עשויה לפטור את הרשות מחובתה לאפשר עיון במידע שברשותה, שאם לא כן, עלולה טענה זו לשמש את הרשות כל אימת שמסיבה זו או אחרת, אין היא מעוניינת בגילוי המידע או בטרחה הכרוכה בכך. בנוסף לכך, יש לבחון במשנה זהירות כל טענה של אי גילוי מידע בשל צורך במשאבים בלתי סבירים. זאת משום שבהתאם להוראות החוק, הגוף שבידו המידע, הוא זה שעליו להשקיע משאבים על מנת לגלותו והוא גם זה שעליו להעריך אם מדובר בהשקעת משאבים בלתי סבירה. לכן ראוי שהרשות תוכל לדחות בקשה לקבלת מידע בנימוק של צורך בהשקעת משאבים בלתי סבירה, רק לאחר בחינה של נתונים מפורטים ורק אם מדובר בהשקעת משאבים ניכרת שאינה עומדת ביחס מידתי לחשיבות המידע המבוקש [עת"מ (י-ם) 900/07 קרן דולב  לצדק רפואי נ' נציבת קבילות הציבור לפי חוק לביטוח בריאות ממלכתי].

 

השופטת ארד מבחינה בין נסיבות שבהן המידע המבוקש אינו מוחזק במתכונתו המבוקשת בידי הרשות ואין היא צריכה למידע באותה מתוכנת, לבין נסיבות שבהן סביר שהמידע – במתכונת המבוקשת - נחוץ לרשות עצמה לפעילותה התקינה. במצב הדברים הראשון לא חלה על הרשות חובת עיבוד המידע לצרכיו של המבקש ולא חלה עליה חובת השקעת משאבים לשם כך. במצב הדברים השני חלה על הרשות חובה להיענות לבקשת המידע גם אם הדבר מצריך השקעת משאבים ניכרת (אלא אם כן היקף ההשקעה אינו מידתי ביחס לחשיבותו [הפחותה] של המידע המבוקש).

 

החוק אינו כולל את ההבחנה שהציעה הנשיאה ארד בין מידע שאינו מוחזק בידי הרשות במתכונת המבוקשת לבין מידע שצריך להיות מוחזק באותה מתכונת בידי הרשות לשם מילוי תפקידה. לדעתי גם אין בה כל צורך. שהרי אם הרשות דוברת אמת שהמידע אינו מצוי בידיה במתכונת המבוקשת, מהו עניינו ומה כוחו של בית המשפט לקבוע עבור הרשות סדרי ארגון המידע לצורך מילוי תקין של תפקידיה?

 

להלן אראה כי את בקשת העותרים יש לדחות גם לפי הבחנותיה של השופטת ארד. אולם אקדים לכך את השקפתי שהיא שונה במקצת. אני סבור שיש לקרוא את הוראות סעיפים 7(ה) ו-8(1) לחוק כפשוטן. לאמור הרשות מחויבת להעמיד מידע לעיון המבקש במתכונת המצויה בידיה ואין היא מחויבת בעיבוד המידע לבקשת המבקש, בין שהדבר מצריך השקעת משאבים ניכרת ובין שהוא מצריך השקעת משאבים מעטה (סעיף 7(ה) לחוק). הרשות רשאית לדחות בקשה למידע – גם אם המידע מצוי בידה במתכונת המבוקשת – אם הטיפול בבקשה מצריך השקעת משאבים לא סבירה (סעיף 8(1) לחוק).

 

גישה זו ניתנת להגמשה מסוימת בשני מובנים. הראשון הוא שמקום שהרשות מסוגלת להמציא את המידע במתכונתו המבוקשת בתוך מסגרת המשאבים הנתונה שלה (כלומר שלא נדרשה השבתה ממשית של עובד מתפקידו הרגיל ולא נדרש תגבור כוח האדם או תוספת אמצעים), אפשר להניח שגם אם נדרשו לכך פעולות עיבוד לא היו אלה אלא פעולות מעטות וחסרות השלכה. המובן השני הוא שמידת סבירות (או אי סבירות) המשאבים המושקעים אכן תימדד ביחס לחשיבות תכלית עניינו של המבקש במידע. מקום שהמידע נועד לשרת תכלית חשובה במיוחד של ביקורת מהלכי הרשות, ניתן להצדיק בכך גם דרישה להשקעת משאבים ניכרים.

 

לפי גישתי משהצהירה הרשות, טרחה, פירטה וביארה, שהמידע המבוקש מפוזר בתיקיה השונים ואינו ניתן ל"שליפה" פשוטה, אלא הוא מצריך "נבירה" בתיקים, "דליית" פרטים, בחינת משמעויות  וריכוז מסקנות  מתוך מכלול רב היקף של מסמכים, פועלת הוראת סעיף 7(ה) לחוק כסתימת הגולל על הבקשה. ואפילו לא תאמר כן, אזי העובדה שמילוי בקשת מבקש המידע במקרה דנן חורגת מגדרי היכולת של הרשות באמצעיה הקיימים, משמיעה שהאמצעים הנדרשים אינם סבירים.

 

וכן נראה לי שיש מקום לדחות את העתירה גם לגישת הנשיאה ארד. שכן בפסק דינה התייחסה השופטת ארד לבקשת מידע שאינו נדרש לצורך עבודתה השוטפת של הרשות. היא פסקה שכל עוד לא ניתן להפיק את המידע בדרך קלה וממוחשבת יש לקבל את עמדת הרשות שחיובה בהמצאת המידע יכביד עליה, יגרום לעומס עבודה מיותר ויעכב את פעולות הרשות הרגילות. גם בענייננו כך. הרשות אינה נזקקת למידע במתכונתו המבוקשת לשם ביצוע משימותיה השוטפות. כיון שלא ניתן להשיג את המידע "בדרך קלה וממוחשבת", יש לראות את הדרישה למידע כמצריכה השקעת משאבים לא סבירה.

 

מטעם זה, כשהוא לעצמו, הייתי דוחה את העתירה.

 

סוד מסחרי

חוק חופש המידע  מאפשר לרשות ציבורית להימנע ממסירת מידע  שתוכנו הוא "סוד מסחרי, או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו" וכן מסורה לה אפשרות לסרב למסור מידע  "הנוגע לעניינים מסחריים...הקשורים לעסקיו של אדם שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי ..." (סעיף 9(ב)(6) לחוק ).

 

בא כוח העותרים  התאמץ להראות שהמידע המבוקש אינו בחזקת "סוד מסחרי". הוא "גייס" לשם כך את הגדרת "סוד מסחרי" שבחוק העוולות המסחריות תשנ"ט -1999. סברתו היא שהמידע המבוקש אינו בגדר סוד מסחרי לפי ההגדרה שבחוק עוולות מסחריות. מכל מקום  הוא  ביקש להישען על השקפת פרופ' סגל שאין מקום לשמירת סודיות מלאה על המידע המבוקש אלא אם כן מתקיים שכנוע שמסירת המידע תגרום נזק ממשי לאינטרס של הרשות או של מוסר המידע (סגל, 212).

 

עיון פשוט בחוק מראה כי לוט הסודיות הנפרש בו רחב הרבה יותר מאשר ההגדרה של סוד מסחרי שבחוק העוולות המסחריות (כך גם עולה בבירור מדברי השופט דנציגר בפס"ד שידורי קשת) שכן היא מקיפה גם פגיעה בת ממש באינטרס כלכלי או מסחרי אפילו אלה אינם עולים כדי "סוד".

 

אין לי ספק שפרטים על עצם כריתת הסכם בלעדיות, תניות שונות בהסכם ובוודאי מחיר ההסכם הם בעלי ערך כלכלי ומסחרי ושלצדדים המתקשרים יש עניין מעשי בשמירתם בסוד. בוודאי שאלמלא נדרשו להעביר את הפרטים הללו לרשות ההגבלים לא היו "מתנדבים" לכך ולא היו נותנים להם פומבי.

 

היתר החיסוי זה מותנה בכך שהגילוי "עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס ...מסחרי או כלכלי". ואכן מקובלים עלי דברי בא כוח הרשות כי חשיפת פרטים בדבר הכנסות שוכרים ומשכירים, עלויות ומחירים של ההסכמים שנכרתו ביניהם ופירוט תכנים של תניות בהסכם מסחרי פרטי משמעותה חשיפת הנתונים והפרטים לעיני מתחרים עסקיים ובכך טמון סיכון לנזק רב.  חשיפת תקופת ההתקשרות בהסכם בלעדיות עלולה לפגוע באסטרטגיה העסקית של המתקשרים בהסכם ולתת ביד המתחרים כלים טאקטיים שיועילו לאסטרטגיה של המתחרים.

 

מכאן ברור בעיני שלרשות ההגבלים הייתה הצדקה מלאה לקבוע שהמידע המבוקש נופל בגדרה של פסקת הסודיות המסחרית על גווניה השונים (סעיף 9(ב) (6) לחוק.

 

איזון

משבאתי לכאן עלי לקיים עוד את מלאכת האיזון המיוחדת הנוספת המוטלת על בית המשפט.  במלאכה זו הריני בוחן במין "מונה עוצמה" – כלשונו של פרופ' סגל - את טעמי הגילוי מצד אחד ואת טעמי החיסוי מן הצד השני.

 

למעלה מכאן הבהרתי שאין לומר שבקשת הגילוי נעדרת כל טעם או שהיא נעדרת טעם העולה בקנה אחד עם תכליות הגילוי לפי החוק. שכן הבקשה מתבססת על זכותו של העותר, ככל אזרח ותושב, לחופש הביטוי. אולם יש לחזור לציין ולהדגיש שהבקשה אינה מיועדת לשמה של התכלית החשובה ביותר של חוק חופש המידע; היינו, לשם עמידה על שקיפות הפעולה של רשות ההגבלים ולשם ביקורת על תקינות מהלכי הרשות והחלטותיה. העותר אינו טוען שהוא זקוק למידע לשם ביקורת על התנהלות הרשות. הוא מבקש לחקור את השלכותיהם של הסדרי בלעדיות או כבילות במקרקעין על רווחת הצרכן. זו משימה חשובה, אך אין היא בגדר ביקורת מלאכת הרשות.

 

מן הדיון בעניין "טיבו של המידע המבוקש" מתבקשת מסקנה שמעיקרה נמצאת עתירת העותרים בנקודת נחיתות מסוימת. שהרי בקשתם היא ל"מידע פרטי" ולא מידע שנוצר או נוצק בידי הרשות במלאכתה. הוסף לכך את העובדה שריכוז המידע מצריך "איתור" ו"עיבוד" המשתרעים על אלפי תיקים ועשרות אלפי מסמכים ומגלמים בכך השקעת משאבים בלתי סבירה[14][14] ושהיא אינה מבוססת על טעם בעל חשיבות ציבורית מן המעלה הראשונה ומכאן תידרש מסקנה  שכף המאזניים נוטה בבירור אל גישת החיסוי המגולמת בסירובה של הרשות למסירת המידע.

 

התוצאה

לעתירה זו לא נמצא בסיס ראוי ועל כן אני דוחה אותה. אינני רואה מקום להורות גם על הגילוי המצומצם ביותר שהרשות הסכימה לו שכן העותרים לא הציעו את הדבר, אף לא כאפשרות חלופית רחוקה, בסיכומי טענותיהם.

 

העותרים ישלמו, בחלקים שווים, את הוצאות המשיבה בסך 20,000 ₪.

 

ניתן היום כ"ו בחשון, תשס"ט (24 בנובמבר 2008) בהעדר הצדדים. המזכירות תמציא לצדדים את פסק הדין.

                                                                                

דר' עודד מודריק, שופט

 



 



[1][1] בינואר 2004 פרסמה רשות ההגבלים  טיוטת כללי ההגבלים העסקיים (פטור סוג לבלעדיות במקרקעין) תשס"ד-2004 (להלן: "טיוטת פטור הסוג"). ככל הנראה הכללים הללו טרם אושרו.  

[2][2] על טיבם של הסכמי הבלעדיות ועל הגיונם של כללי פטור הסוג ראו דברי ההסבר הנלווים לטיוטת פטור הסוג.

[3][3] הרשות העירה כי בעניין נתוני "מקדונלדס" אין להיעתר לבקשה בשל היותם בגדר "סוד מסחרי" כמובהר במכתב התשובה הקודם. ייתכן שהרשות הבינה כאילו הפנייה הראשונה נוגעת לנתוני "מקדונלדס" או שנתונים כאלה התבקשו (או הוצגו כדוגמה לבקשה) בשיחות טלפוניות שהעותר קיים עם אנשי הרשות.

[4][4] תיאור חלקי בלבד של מטרות העמותה. הוא נלקח מדברי בא כוח העותרים.

[5][5]  "עתירה גורפת" – עתירה בנוסח "גלו את כל המידע שמצוי בידיכם הנוגע לסוגיה מסוימת".

[6][6] "...נעו מעגלֹתיה לא תדע" (משלי ה, 6)

[7][7] הביטוי "צד ג' " איננו מדויק. שכן אין מדובר בהסכמים עם רשות ההגבלים (צד א' ו-ב') שגילוים עלול לפגוע בגורם שאינו צד להתקשרות (צד ג'). ההסכמים הם בין צדדים פרטיים לבין עצמם. הצדדים פנו אל הרשות לאישור ההסכם או לקבלת פטור. לשם הנוחות הם מכונים כאן "צדדי ג' ".

[8][8] העותר היה בשעתו מתמחה אצל הממונה על ההגבלים העסקיים והוא, כנראה, בקי למדיי בעבודת ההכנה לקראת אישור "פטור סוג". משום כך העותרים סבורים שהיה לאיל ידו להפנות את הרשות בדיוק רב לגורמים שאת ענייניהם הוא מבקש לחשוף (ולחקור).

[9][9] האסמכתות שאזכיר להלן הן מעט מזעיר מן הכתיבה הרבה הקיימת בהקשריו השונים של חוק חופש המידע. מקורות רבים נזכרים בספרו הבסיסי של פרופ' זאב סגל הזכות לדעת באור חופש המידע (תש"ס – 2000). פסקי דין מקיפים ומאמרי מלומדים ראו אור בשנים האחרונות. לכתיבה המאוחרת יש חשיבות פרשנית ויישומית רבה, אולם עקרונות היסוד של החוק (תכלית, מבנה, היקף תחולה) נותרו כפי שהם מימי החוק הראשונים ועד הנה.

[10][10] הצעת חוק חופש המידע תשנ"ז 1997, הצ"ח 2630 מיום 25.6.97

[11][11] ניסיון שערכתי (ב"שקידה סבירה") לאתר פסיקה "יצירתית" כזאת, העלה חרס.

[12][12] מכלל זה יוצא  "מידע פרטי" המוצג לרשות ציבורית במסגרת או לקראת התקשרות בין גורם פרטי לבין הרשות הציבורית. שכן הגורם הפרטי המתקשר עם הרשות הציבורית מוחזק כיודע שלרשות אין משלה כלום והיא נאמנו של הציבור לעניין המידע הנמסר לה. על כן המתקשר עם הרשות צריך לקחת בחשבון שפרטי ההתקשרות יימסרו לידיעת הציבור, בהיעדר מניעה חוקית קונקרטית לכך (ע"א 6576/01 החברה לייזום נ' לירן פ"ד נו(5) 817). 

[13][13] העותרים ציטטו ממאמרו של המלומד ד"ר הילל סומר אשר הציע אמת מבחן ל"השקעת אמצעים סבירה" מצב שבו ראש הרשות תובע מעובדיו להציג לעצמו מידע (שתוכנו המידע המבוקש) בתוך 7 ימים. אם העובדים מסוגלים לקיים את הדרישה במועדה הם יכולים לקיימה עבור מבקשי מידע חיצוני בתוך פרק זמן  העולה כפלי כפול על דרישת ראש הרשות. והוא הדין בבקשת ראש הרשות אל עובדיו לסייע לאחייניתו (ה.סומר "חופש המידע" המשפט ח 435)

[14][14] לא מן הנמנע שבהקשרו של מידע הנופל בגדרו של סעיף 7(ה) ו-8(1) לחוק אין מקום למלאכת האיזון הנעשית בידי בית המשפט. מלאכה זו מצומצמת לשיקולים המתגדרים בסעיף 9 לחוק (סעיף 17(ד) לחוק).